ССЫЛКИ

Поворот в кавказской политике Кремля: от «генерал-губернаторства» к «успешному менеджменту»

Сергей Маркедонов, политолог, специально для Prague Watchdog
Москва

19 января 2010 года указом президента России Дмитрия Медведева был воссоздан Северо-Кавказский федеральный округ (СКФО) в новых границах. Помимо этой бюрократической трансформации состоялось назначение нового полномочного представителя президента, ответственного за стабилизацию ситуации в самом проблемном российском регионе. Им стал бывший красноярский губернатор Александр Хлопонин.

На первый взгляд, данные изменения не выделяются в череде многочисленных «рокировок» и «сильных решений», на которые руководство постсоветской России было всегда щедро. Между тем более детальный анализ новых кадровых предпочтений Кремля позволяет выделить новую «рокировку» в ряду других. Во-первых, появление особого чиновника, наделенного специальными полномочиями (которого в прессе уже назвали «главным по Кавказу»), было анонсировано президентом Медведевым еще в ноябре 2009 года. И главное здесь не сам факт такого политического анонса. Впервые, начиная с 2000 года, российская высшая власть устами федерального президента признала, что Северный Кавказ является «самой серьезной внутриполитической проблемой» для страны. Это, естественно, не означает смену курса или появление осмысленной стратегии российской власти в самом проблемном регионе страны. Однако необходимо признать: наметился серьезный отход от стилистики «прогрессирующей стабилизации», принятой в течение «нулевых годов». Северный Кавказ признан источником опасности и нестабильности не оппозицией и правозащитниками, а самой российской высшей властью. Она же признала необходимость кардинальных перемен в этом регионе (другой вопрос, насколько адекватны представления о том, какие меры надо предпринимать).

Во-вторых, новый президентский назначенец получил невиданные полномочия. После 1991 года еще никто не занимал позиций в администрации президента и федеральном правительстве одновременно. Заметим, пост вице-премьера правительства России – это должность в кабинете Владимира Путина, административное значение которого после 2008 года ничуть не меньше (а может быть, и больше), чем у президентской администрации. И не случайно, что именно премьер-министр утвердил круг обязанностей полпреда (по совместительству его нового заместителя). Хлопонин будет регулировать распределение финансовой помощи (включая прямую помощь и государственные инвестиционные проекты) из федерального бюджета субъектам федерации, входящим в состав СКФО. Таким образом, у нового полпреда в отличие от других представителей президента будет свой «финансовый рычаг». Об экономических приоритетах в деятельности Хлопонина говорит и Дмитрий Медведев: «Денег много, поэтому здесь нужен экономический менеджер, а не жесткий человек». По словам президента РФ, необходимо, чтобы «условия ведения экономической деятельности и социально-экономические показатели Кавказского региона подтянулись до среднероссийского уровня». В-третьих, Кремль позиционирует свое кадровое решение от 19 января 2010 года как некую новую веху в северокавказской политике России. 24 января 2010 года на встрече с журналистами в Красной Поляне Дмитрий Медведев выступил поистине с сенсационным заявлением. По его словам, на Северном Кавказе «эпоха генерал-губернаторства ушла в прошлое». И президент, и премьер всячески подчеркивают, что их новый протеже не является «силовиком», что его жизненный опыт связан исключительно с эффективным антикризисным менеджментом, а карьера сделана в постсоветский период (как и Медведев, Хлопонин родился в 1965 году).

Но можем ли мы говорить о том, что с воссозданием СКФО и появлением нового «главного чиновника» по Кавказу (не имеющего за плечами карьеры чекиста или военного) российская политика претерпела существенные изменения? Думается, что положительный ответ на этот вопрос сегодня не представляется как минимум преждевременным. Начнем с того, что само появление Хлопонина на Северном Кавказе никоим образом не соответствует той «модернизационной» риторике, которая стала уже лейтмотивом выступлений российского властного «тандема». В своем президентском послании Федеральному собранию Медведев страстно звал к обновлению: «Но перемены к лучшему происходят лишь там, где есть возможность для открытого обсуждения возникающих проблем, для честного соревнования идей, определяющих методы их решения, где граждане ценят общественную стабильность и уважают закон». Не праздный вопрос, а что из вышеперечисленного было использовано при отборе кандидатуры Хлопонина? Разве велось широкое обсуждение (как на общероссийском, так и на региональном уровне) фигуры вероятного полпреда? Конечно, хотелось бы знать, с какими идеями и подходами новый полпред пришел на Кавказ. Какую стратегию он готов предложить для противодействия террористической угрозе, коррупции и непотизму в регионе? И если такой стратегии пока нет, то кто и когда будет ее разрабатывать.

Риторические вопросы. Красноярский губернатор был перемещен на Кавказ в результате кулуарного решения, логика которого была понятна лишь узкому кругу посвященных лиц. В этом плане назначение «менеджера» мало отличалось от назначения прокурора, разведчика, генерала или питерского губернатора. Сегодня, наверное, трудно найти кого-либо, кто стал бы искренне убеждать собеседника в том, что Хлопонин – это символ каких-то надежд на изменение ситуации на Кавказе. До января 2010 года он не занимался кавказской проблематикой, а потому у него нет ни готовой, ни даже конспективной программы действий. Прошло больше месяца после появления «особого» кавказского чиновника, а состав его команды неизвестен (кроме нескольких соратников по Красноярску, пожелавших разделить непростую участь своего шефа), как неясны и его приоритетные действия. Политическая презентация на правительственном совещании в Пятигорске (запомнившаяся дружеским и слегка фамильярным похлопыванием нового полпреда Рамзаном Кадыровым), представление нового президента Дагестана депутатам республиканского Народного собрания и осторожные заявления о том, что объединение регионов на Кавказе не должно стать идефикс Москвы. Вот скромный список «деяний» чиновника с «особыми полномочиями» и двойным подчинением. Кстати сказать, двойное подчинение Хлопонина создаст для него много острых управленческих проблем. И если короля играет свита, то премьера и президента их аппараты. Будучи чиновником у двух начальников одновременно, Хлопонин будет неизбежно втянут в конкуренцию аппаратов Белого дома и Кремля. Все это ослабит его собственную мобильность, а также сделает его заложником аппаратных разборок.

«Общественная жизнь на Кавказе имеет своеобразные черты и не может не создавать совершенно особых задач по управлению, отличающихся от общих норм управления Империею. Эти местные особенности жизни нельзя игнорировать, насильно подгоняя их под общеимперские рамки, но необходимо их использовать, организуя в направлении, отвечающем целям единства государства». Эта оценка была дана в начале ХХ столетия выдающимся российским политическим и военным деятелем Илларионом Ивановичем Воронцовым-Дашковым (1837-1916 гг.), который в течение не самого простого для России десятилетия (1905-1915 гг.) служил кавказским наместником.

Слова одного из наиболее эффективных российских администраторов на Кавказе являются чрезвычайно актуальными и в наши дни. И сегодня российская власть решает во многом схожие управленческие задачи. Как сочетать общегосударственные правовые установления и политическое единство страны с этнокультурными, конфессиональными особенностями региона? Как более эффективно использовать исторические традиции народов региона, и, напротив, от какого наследия лучше отказаться? Однако у современного российского государства есть одно принципиальное отличие от своего исторического предшественника. Императорский Санкт-Петербург в первую очередь интересовала лояльность кавказских народов. Их внутренняя жизнь (законы, по которым они судятся, социальные отношения, бытовое устройство) мало волновала наместников (даже таких искушенных, как Воронцов-Дашков). В наше время для России приоритетным вопросом является формирование единой политической идентичности (нации не в этническом, а в гражданском смысле). А потому одних лишь гарантий лояльности недостаточно. Требуется создание сложных институциональных механизмов по интеграции северокавказских республик в общероссийское политико-правое и социально-культурное пространство. В самом деле, по справедливому мнению видного российского правоведа и историка XIX столетия Александра Градовского (также актуальному сегодня), государственное единство может быть достигнуто «вовсе не тем, что во главе областей ставятся лица, облеченные чрезмерною властью», поскольку оно «зависит от совокупного действия системы однообразных установлений». В переводе на современный политический язык речь идет о формировании одинаковых правил игры. При таком подходе одна республика Кавказа не будет прозябать в то самое время, как другой соседний регион будет рапортовать о введении в строй новых жилых домов, домов культуры, мечетей и демонстрировать «успешный менеджмент». Между тем как весь секрет «эффективности» кроется лишь в объеме выделяемых бюджетных средств, которые поступают благодаря особой «близости» регионального руководителя к высшим креслам в Москве.

И если сегодня мы соглашаемся с тезисом о том, что на Северном Кавказе закончилась эпоха «генерал-губернаторства», то было бы крайне полезно понять, а какой политический инструментарий имеет (или готов использовать) «главный кавказский чиновник» в «постгенеральскую» эпоху. На этот счет у российской власти крайне противоречивые суждения. Фактически и Путин, и Медведев исходят из того, что северокавказский чиновник «новой формации» должен заняться «подтягиванием экономики» Северного Кавказа. В качестве приоритетных задач для Хлопонина названа борьба с безработицей, оздоровление инвестиционного климата, создание новых рабочих мест. Однако такое понимание задач для деятельности полпреда представляется нам крайне зауженным. Российский тандем (как делают это, впрочем, и многие эксперты) пытается противопоставить два курса и два менеджмента. Один мы можем условно назвать «генеральским» («генерал-губернаторским»), в котором и экономика, и социальная сфера, и управление являются политикой. Притом политикой с явным «чрезвычайным» оттенком. Другой менеджмент представляется как экономический, в котором акцент сделан исключительно на оздоровление финансов, борьбу с разными социальными болезнями. И все это само по себе должно вывести регион из кризисного состояния. Между тем такое противопоставление кажется нам искусственным по нескольким причинам. Во-первых, одной лишь силой (тем более если она не базируется на твердых правовых основаниях) невозможно обеспечить доверие населения к власти, а также легитимность государственных и муниципальных институтов. Во-вторых, одно лишь экономическое администрирование при игнорировании политических и этнокультурных проблем сделает полпреда «кавказским москвичом», оторванным от реалий, не умеющим реагировать на местные особенности.

Похоже, никому «наверху» просто в голову не приходит мысль, что политика на Северном Кавказе не может быть полностью вытеснена и подменена экономикой (это две стороны одной медали, но две разные стороны). Нет понимания и того простого факта, что кавказская политика - это не обязательно «силовая политика» государства, стоящего «военным станом». Это и информационные технологии, и поддержка институтов гражданского общества (с помощью которых эффективный полпред может минимизировать риски со стороны местных олигархов и бюрократов), и внедрение идеи российской гражданской нации, и существенная корректировка образовательных стандартов и программ (особенно в гуманитарной области), и создание более качественной судебной системы и правоохранительных структур. Все это вполне возможно без «зачисток» и режимов КТО и по важности не уступает экономическим задачам. Ибо человек тем и отличается от животного, что имеет склонность к удовлетворению общественных потребностей, а не только позывов желудка.

Фотография взята с Официального портала Красноярского края.

© 2010 Prague Watchdog (См. Републикация).

(P,M/T)